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国民党败退台湾后推行的三波土地改革(中)

新闻专递 | 发布时间: 2019-9-2 17:28| 查看数: 372| 评论数: 0|帖子模式

台湾的第一波土地改革开始于1949年4月,当时还只是台湾省政府主席的陈诚公布《台湾省私有耕地租用办法》,启动375减租。理论上省政府是无权立法的(正如华国锋没有法律依据拘捕四人帮一样,但是: 1,枪在我手, 2,绝大多数人支持。),但在当时2.28后的白色恐怖大环境下地主们只能忍气吞声,还得装出一副笑脸”拥护“。当然比起大陆的血腥土改他们已是非常幸运了。此条例直到1951年6月7日才以总统(蒋)令公布由已是行政院长的陈诚施行,此时375减租已基本完成了。受益农户296,043户,占农户44.5%  。佃农的负担大为减轻,生产积极性大大提高,更重要的是地主出租土地获利大减而导致地价下降,跌落幅度约1/3至1/2。

       接着在 1951年6月启动公地放领。公地是原来日本当局拥有而由国民党政府接收并继续由原佃农租种的。政府將公有耕地优先由承租公地的現耕佃农承領。放領面积,每戶不超过水田2甲或旱田4甲(1甲农地约等于14.55亩)。公地承領人在規定期限內繳清地价後,就取得土地所有权。共計放領138,957公頃,承領农戶286,287戶。公地放领进一步促进地价下泻。

     在地价已大幅下降的基础上,1953年1月,政府颁布《实施耕者有其田条例》及《台湾省实物土地债券发行条例》。强迫性规定地主必须将持有土地超过3公顷的部分出售给政府,政府再按公地放领方式出售给佃农,徵收地价以年收获量之二倍半计算(这价格简直与白菜无异。当时台湾上好水田每亩稻谷产量不过五六百斤/年,即每亩一等好地卖价只相当于1千多斤大米左右),农民并获得机械化与灌溉的协助。地主获得70%的债券以及30%的公营事业股票,作为补偿(而不是日本土改那样发放现金)。土地债券年利率4%,本利合计分十年偿还。公营事业股票是经过多次稀释的(有的股票甚至稀释达8倍之多)。

     这第一波土地改革的效应几乎立竿见影,超过200万台湾人由此获得了财产所有权,农民的收入几乎增加两倍,从1949年到1953年,台湾的自有耕作土地从51%增加到79% 。从1952年到1963年间,耕作生产力增加了50% 。许多地主转而从事工商业,原来一些拥有土地较多的地主变成工商巨头,为台湾转型成为工业社会增加了助力。此外,社会的阶级落差被拉近,贫富差距由此稳定地缩小。到了上世纪80年代,中国台湾居民所得是全世界差距最小的地区之一,比美国与日本的状况还好。台湾在土地改革的每一阶段都重视产 权界定和保护,避免了类似大陆改革开放后征地矛盾等等问题的出现。
  
       当然,这一波土改也有很多弊病。其规定对佃户极其优惠,对地主又太过苛刻(这里我们绝不能以大陆的土改作参照)。戒严解除后,很多变身成工商界巨头的地主积极推动台独运动并成为其经济支持者;本土知识分子对第一波土地改革中违法规定也多有批评。这一波土改另一个坏处是土地细碎化,同时也对日后大规模开发、或分割、或建设收购土地造成阻碍, 因此当局很快就推动了第二波土改。


             第二波土地改革的核心是农地重划和农业规模化经营,就是耕地的转移与合并,农民之间以互换耕地的形式,把分散在多处的小块土地集中在一起,以利于农事耕作和管理;或者以自愿结合的形式,将不规则的耕地联成一片,办成标准农场或综合利用。其 主要内容包括:第一,扩大家庭农场经营规模,政府专门设立了“农地购置基金”,合计约新台币25亿元,首付只要地价的20%,以低息贷给耕地面积较小的农户。每个农民可从中借钱购买3公顷的土地,每公顷耕地的贷款额度从以往新台币10万元增至30万元,凡增购的土地免纳5年的农业土地税。这样使农户购买的耕地面积增加了47%;第二,进一步扩大农地经营规模,政府推行多种农业经营方式,包括共同经营、委托经营和合作经营,促进农业专业区发展;它要求将岛内90万公顷的土地,从分属90万农户转变为分属30万农户,即将每户平均拥有耕地从1公顷扩大至3公顷,安排60万农户、约370万农民转业。第三,进一步加速实施农地重划,1980年颁布《农地重划条例》,农地重划面积迅速增加;第四,加强农业机械化,政府要求设置农 业机械化基金,合理降低农机售价;第五,及时修订《区域计划法》、《限制建地扩展执行办法》等法规,保障土地改革的顺利推进。

   
        其效果,10年农地重划期间(1962~1971),农业生产指数上升19.6个百分点,同期农作物生产总值增长约40%,仅在1966~1971年的6年期间,农户所得增长21%左右,扭转了农业下滑的局面。但是,若要以每一农户经营田地的规模来衡量农地重划效果,则显然还不是很理想。直到今天,平均每户台湾农民只耕种约1.1公顷土地,远未达到现代化农业规模经营的要求。


       为配合第二次土地改革,台湾制订了农业机械化计划,至1985年,水稻整地机械化程度已达98%,插秧、收割及干燥机械化程度分别为97%、95%、65%,每公顷使用马力数约1.68马力,各项指标均超过原计划。

     然而长期以来,台湾农地政策的核心是“耕者有其田”。但是,随着台湾经济转入后工业化时代,继续沿用这一政策,将严重制约土地流转制度的改革,导致农地制度的僵化。不少农户以私有土地利益为唯一依归,不愿配合对社区公共建设有利的农地重划,拒绝负担农地重划后地块的整地费用,严重影响农地重划的总体效益。因此当局有引入第三波土地改革。



      第三波土地改革的目标是针对都市工业化过程,加强对原农地的征用时对农民利益的保护。1954年台湾当局颁布《实施都市平均地权条例》,要求都市土地举办“规定地价”,土地所有权法人自行申报地价,由直辖市、县(市)当局征收土地增值税。1958年,《实施都市平均地权条例》第一次修订,增订第35条有关市地重划的规定;同年,为建设加工出口区,在高雄实施第一期市地重划,高雄市当局制定了《高雄市土地重划施行规程》作为其实施市地重划的细则。1964年台湾当局修订《平均地权条例台湾省施行细则》时,增订了市地重划相关条文。1977年将《实施都市平均地权条例》修订为《平均地权条例》,大幅扩充了市地重划内容。在《平均地权条例》第60条中,明确了市地重划的三条原则:一是按照收益比例共同负担基础设施建设费用;二是可以用土地折价抵付这一费用;三是折价抵付的比例工业化过程中不超过重划区总面积的40%。此后,台湾当局又先后制定了《市地重划实施办法》《奖励土地所有权人办理市地重划实施办法》等市地重划法令,建构了完整的市地重划制度。
  
   由此台湾全面实施平均地权,解决农地的市场化问题,满足经济建设和非农业部门的用地需求,改善投资环境,提高农民收入,构筑适合台湾社会经济发展的“土地规模经营”新模式。政府于1977年颁布《平均地权条例》,将实施范围逐步扩大至农村,并增加地价税和土地增值税,确立全面实施平均地权的土地制度。台湾平均地权有关的税包括土地税、土地增值税和田赋(田赋1978年已减半,1988年全部取消)。全面实施平均地权制度以来,土地税占总税收比重在1992年前总体上呈现不断上升趋势,之后受经济下行冲击影响,比重有所下降,但仍高于房屋税。土地增值税增加迅速,从1983年的290.7亿元增加 至1992年的1864.5亿元,土地增值税占土地税收总收入的比重最高,对公共福利事业和公共设施事业发展贡 献巨大。90年代以前,台湾《土地法》第30条规定:“私有农地所有权之转移,其承受人以能自耕者为限,并不得转移共有,但因继承而转移者,得为共有。违反前项规定者,其所有权转移无效。”1990年台湾当局对此条款进行修订,调整私有农地所有权转移受让人必须为自耕农的限定,从而为土地流转制度的改革扫清法律上的障碍。



     除了上述三波土地改革外,台湾的农会组织也是农村稳定和发展的重要因素。农会的主要职能是将处于弱势的农民联合起来,以集体的力量争取在市场中的平等交易地位并增加其经济效益。 根据《农会法》的相关规定,农会的业务范围十分广泛,包括保障农民权益、传播农业法令及调节农事纠纷,改良农田水利、水土保持、森林培育,良种及肥料推广、指导农业生产、农业机械化与提高劳动效率、指导并推行共同经营、委托经营、家庭农场发展及代耕业务,农产品运销与农资、日用品供应,农业仓库,会员金融,农业、农民保险与农舍建设,农村合作与社会服务事业,倡导农村副业与农村工业,改善农地利用,农业病虫害防治,农村旅游等二十一项。我们在台湾旅游期间,非常欣赏这一制度。请参阅拙作《印象台湾》。这里也请大家看看湖北荆州市委副书记傅立民2009年率考察团访问台湾后的感想:《关于台湾农会的考察与思考》。里面说:“(荆州地区2008年)农民人均纯收入是台湾的十分之一强(可比性不大),与台湾农村发展存在很大差距”;“台湾农会历经一百多年的发展,为台湾农业现代化作出了巨大贡献。”


      我们去年曾去荆州游览三国古战场。它地处长江中游平原地区,自然条件依我看比台湾还要稍好一些。但农户收入却和台湾“可比性不大”(傅书记语)。他对台湾农会的赞赏很值得我们深思。我在 4年前《金沙江畔之一:我的岳父岳母》一文也说:“台湾农会这种自愿和互利组织为什么不能在大陆农村发展呢?”


(待续)



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